大为律师 | 法律评析:生效前夜被联邦法院叫停：F-1/J-1"四年上限"新规暂缓实施—48页裁决原文深度解读

结论先行：9月15日起，F-1学生、J-1交流访问者及I类外国媒体代表，继续适用现行的 Duration of Status（D/S）制度，新规暂不生效，且效力及于全美。

本文基于法院公开的裁决原文（非转述新闻稿），为您梳理：新规原本要改什么、法院为什么叫停、裁决的法律边界在哪里、以及学生、家长、学校和雇主现在应该怎么做。

一、案件基本信息

原告共八家：Presidents' Alliance、NAFSA（国际教育工作者协会）、马萨诸塞州独立院校协会（AICUM）三家教育机构组织，以及美国教师联合会（AFT）、AFT Local 6516研究生工会、美国报业公会（The NewsGuild-CWA）、美国汽车工人联合会（UAW）及其2322分会等劳工组织。裁决书特别注明，政府未对原告的起诉资格（standing）提出异议。

二、回顾：这条新规原本要改什么？

自1978年起，F-1学生以"D/S"方式入境——I-94上不写具体日期，只要持续全日制学习、保持合法身份，就可以一直留到学业（含OPT）结束。J-1自1985年起适用同一框架。

根据裁决书对最终规则的归纳，新规的核心改动包括：

1.    
2. F、J 身份最长4年，不论项目实际长度；超出需向USCIS递交 I-539 申请延期（EOS）。
3.    
4. I 类媒体代表最长240天。
5.    
6. 延期审批完全属于裁量权，且不可上诉——法院引用了规则原文："decisions may not be appealed"。
7.    
8. 禁止攻读同级或更低学历的第二学位（例如已有J.D.再读LL.M.税法、工程硕士加MBA双学位，均受影响）。
9.    
10. 研究生原则上不得转学、不得变更学习目标（最终版增加了"特殊情况"例外）；本科生第一年转学受限。
11.    
12. F-1 毕业后宽限期由60天缩短为30天；提前完成学业者也须在30天内离境。

对中国学生而言，影响最直接的是博士生：裁决书引用的数据显示，研究型博士从入学到毕业的中位时长约为5.7年，硕博连读平均达7.3年——这意味着几乎所有博士生都将面临至少一次"不可上诉的裁量审批"。

三、法院的法律框架：为什么是 APA，而不是"政策好坏"？

这是理解本案最关键的一点。

Saylor 法官在裁决书中用了相当罕见的强烈措辞批评新规，但他同时非常明确地划定了司法权的边界。他写道，法院无权因为一项规则"误入歧途、考虑欠周"或"可能对美国造成长期损害"而将其阻止——司法的职责不是确保行政部门不做不明智的决定，而是确保政府在制定规则时遵守法律。

本案适用的法律是《行政程序法》（Administrative Procedure Act, APA）。依据最高法院Motor Vehicle Mfrs. Ass'n v. State Farm（1983）确立的标准，行政机关必须审查相关数据，并在"所发现的事实与所作出的选择之间"建立合理联系。

程序上，原告依据APA 第705条请求"推迟生效日期"。法院指出，第705条的审查标准与初步禁令相同，即四要素检验（Winter v. NRDC）：

• 实体胜诉可能性（最重要的一项）
• 不可弥补的损害
• 衡平权衡
• 公共利益（政府为被告时，后两项合并审查）

四、核心分析：法院认定新规在四个方面"武断且任意"

（一）成本收益分析：只算了"手续费"，没算"生源流失"

DHS 在最终规则中量化的成本约为4.431亿至4.486亿美元，主要是学校DSO/RO熟悉规则、学生递交EOS的时间和费用。

但评论期内，NAFSA 等援引 Institute for Progress 的调查：49%的在读国际学生表示若当初没有D/S就不会来美；潜在申请者中，愿意来美的比例下降16%。经济学家 Michael Clemens 等人的分析则估算，即便保守假设F-1毕业生减少10%，十年后美国每年的经济损失可达720亿至1450亿美元。

DHS 的回应是：这些数字"不确定、带有推测性"，调查反映的是"假设偏好而非实际行为"，并认为学校可以用"其他合格申请者"填补空缺。

法院认为这种处理方式站不住脚：

• 所有成本收益分析本质上都有预测性，不能仅以"不确定"为由把一项明显且巨大的成本当作零；
• DHS 既没有提出自己的数据，也没有提出任何替代估算方法；
• 行政机关的预测性判断确实享有尊重，但前提是基于高度技术性的分析——无依据的定性推测不享有司法尊重。

法官对"用其他申请者填补"的说法尤其不以为然：认为MIT、哈佛的理工科研究生可以被随意替换，不是对合理关切的理性回应。

（二）替代方案：一句"我们希望统一标准"不构成理由

评论者提出了三类侵害更小的替代方案：

1.    
2. 升级 SEVIS 系统，为长期学生增设合规检查节点；
3.    
4. 按项目实际长度设定固定期限，而非一刀切4年；
5.    
6. 针对高敏感研究领域或特定风险人群加强审查，而非全面取消D/S。

法院逐一审查了DHS的回应，认为均属结论性表述。例如，对第二类方案，DHS只说"希望设定不超过4年的预定时间点"——法官直接称之为ipse dixit（"我说了算"式的断言），并指出DHS从未解释为什么"与学制挂钩的固定期限"就无法实现统一与可管理的目标。

值得一提的是，裁决书脚注17指出：DHS 用来证明D/S存在漏洞的多起事件，本身就是通过 SEVIS 发现的。

（三）对重大公众评论的回应：六个方面敷衍了事

法院首先指出，DHS 仅给出32天评论期——对如此重大的改革而言"勉强合法"，但仍收到近22,000条评论。法院认定DHS至少在以下方面未作实质回应；   

1. 生源流失与美国的国际竞争力；
2. 替代方案；
3. 博士项目等学制现实；
4. 同级第二学位、联合学位的正当性；
5. 学生与学校长期形成的信赖利益（reliance interests）；
6. USCIS 积压——有评论预测 I-539 申请量将增加163%，而DHS的回应仍是一句"我们不认为需要额外保障措施"；
7. 新闻自由——外国记者每240天就要接受一次不可上诉的裁量审查，可能导致自我审查，DHS对此几乎未作回应。

法官反复强调的一句核心逻辑是：一份"我们相信"的声明，不等于有理由的分析。

（四）规则与目标之间缺乏合理联系

DHS 的两大理由是国家安全和防范欺诈。法院认为二者都与"四年上限"脱节：

国家安全：政府在诉讼中援引了5起事件、涉及11人，其中3起（9人）涉及中国学生拍摄军事设施，另有一起俄罗斯情报人员以伪造的巴西身份取得F-1签证。法院指出，这些行为完全可以在4年内完成，甚至用半年的B类签证就能做到；那名俄罗斯特工在美仅两年。法官对此的评价相当尖锐——认为"新规是维护国家安全所必需"的主张近乎荒谬（borders on the absurd）。

防范欺诈与逾期滞留：DHS称自2003年以来约77,000名F-1学生持学生身份超过10年，但这不到F-1总数的5%，且与"博士+毕业后实习"的正常路径完全吻合。至于逾期滞留，法院指出，在D/S下违法滞留的人在固定期限下同样可以违法滞留；宽限期从60天缩短为30天，反而可能增加非故意逾期的风险。

对 I 签证，法院注意到 DHS 甚至没有提出任何一项与外国记者相关的具体国家安全风险。

五、裁决的"边界"：它做了什么，没做什么

专业读者需要特别注意以下几点，这决定了本案后续的走向：

1. 这是"推迟生效"，不是"撤销规则"。原告同时请求撤销（vacatur）和简易判决，法院选择了"更为审慎"的做法，仅依据第705条推迟生效日期，其余请求驳回但保留日后重新提出的权利（denied without prejudice）。规则本身仍然存在于《联邦公报》上。

2. 法院没有触及宪法问题和"违反法律"的主张。原告还主张新规违反第一修正案（新闻自由）以及违反《移民与国籍法》8 U.S.C. §1101(a)(15)(F)。法院认为既然已认定规则"武断且任意"，便无需回答这两个问题（脚注18、19）。这意味着这两个论点仍可能在后续实体审理或上诉中成为争点。

3. 全国性救济与Trump v. CASA的关系。政府援引最高法院2025年的Trump v. CASA案，主张救济只能限于原告。法院的回应分三层：

• CASA 处理的是1789年《司法法》下的衡平救济，其本身已注明APA是否授权撤销行政行为是"另一个问题"；
• 第一巡回上诉法院在2026年8月的 Woonasquatucket River Watershed Council v. USDA 案中，已明确否定将第705条等同于传统衡平权力的观点；
• 有权力不等于必须行使——但原告仅代表约600所院校，而全美高校超过5,000所，学生转学、联合学位频繁，若只对原告适用，将形成"平行监管体系"，造成混乱。

这一部分是政府上诉时最可能重点攻击的环节，值得持续关注。

4. 这是"可能胜诉"的判断，不是终局判决。初步禁令阶段的结论是"原告有相当大的胜诉可能性"，最终结果仍有待实体审理。

六、我们的判断：接下来可能怎么走？

结合本案程序和近年移民规则诉讼的一般规律，以下几种情形都有可能出现：

• 政府向第一巡回上诉法院上诉，并申请暂停执行初步禁令（stay pending appeal）。考虑到第一巡回法院刚在 Woonasquatucket 案中支持了第705条的全国性救济，政府在该层级获得暂停的难度可能较大。
• 政府直接或随后向最高法院申请紧急救济。近年来，行政部门频繁使用最高法院"紧急案件"程序，结果难以预判。
• 地区法院继续推进实体审理，原告可能重新提出撤销规则或简易判决的请求（10月2日状态会议将是观察节点）。
• DHS 重新启动规则制定程序，补足成本收益分析、回应评论后再次发布。由于法院认定的主要是程序性和说理性瑕疵，这条路在法律上是开放的。

换言之，D/S 暂时保住了，但"固定期限"政策并没有消失。当前的状态是一个"窗口期"，而不是终点。

七、实务建议

对 F-1 / J-1 在读学生及家长

• 目前无需仅因学制超过4年而递交 I-539 延期申请。
• 入境后请核对电子 I-94 记录，确认入境期限仍显示为 "D/S"；如出现具体日期，应及时联系学校DSO/RO并咨询律师。
• 继续严格维持身份：全日制注册、及时更新地址、按规定办理CPT/OPT、保持 I-20 / DS-2019 有效。现行规则下的60天宽限期仍然适用。
• 暂缓转学、换专业、读第二学位的同学，在现行规则下可以按正常程序办理；但如计划跨越较长时间，建议保留在法律环境变化时调整的余地。
• 国际旅行本身不受该裁决直接限制，但鉴于政府可能上诉、情况存在变数，出行前建议确认最新动态，并随身携带完整的在读证明文件。

对 I 签证媒体从业者

• 现行"雇佣存续期间"入境的安排继续有效。
• 需特别注意：根据现行 8 C.F.R. §214.2(i)，持中华人民共和国护照的 I 签证持有人本来就适用固定期限，不属于D/S——本次裁决维持的是"现状"，对这一群体并不产生额外放宽效果。

对高校、研究机构及雇主

• 继续按现行D/S框架运作SEVIS及合规流程，暂停依新规进行的系统切换，但保留已完成的准备工作，以备情况反转。
• 对即将开始的博士项目、J-1研究学者聘任，在录取与聘用沟通中，可如实说明"规则暂缓、诉讼进行中"的状态，避免过度承诺。
• 雇佣OPT/STEM OPT员工的企业，目前无需因本新规调整入职或续期安排。

结语

这份裁决最值得回味的，或许不是法官对新规的严厉批评，而是他对司法权边界的自我克制：法院不评判移民政策的好坏，只审查政府在制定政策时是否"认真看过数据、认真听过意见、认真说明过理由"。

对于身处其中的国际学生、学者和他们的家庭而言，这场诉讼提醒我们：在美国，行政规则从公布到生效之间，存在一段真实的法律空间；而在规则生效之后，诉讼也可能随时改变局面。保持合规、关注动态、及早咨询，是应对不确定性最稳妥的方式。

大为律师事务所将持续跟踪本案进展（包括10月2日状态会议及可能的上诉），第一时间为大家更新。

参考文件

• Memorandum and Order on Motion for Preliminary Injunction, Presidents' Alliance on Higher Education and Immigration v. DHS, No. 1:26-cv-13799-FDS, Dkt. No. 50 (D. Mass. Sept. 14, 2026)
• Preliminary Injunction Order Postponing Effective Date of Final Rule, Dkt. No. 51 (D. Mass. Sept. 14, 2026)
• 91 Fed. Reg. 44976 (July 17, 2026)；90 Fed. Reg. 42070 (Aug. 28, 2025)

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