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EB-5 资金风险与就业创造的法律标准及合规指南

大为律师事务所 · 发布于 2024 年 2 月 15 日

本文发布于 2024 年，所述政策和程序可能已有变化，请以最新规定为准，或预约律师评估您的具体情况。

-Matter of Izummi 案例解析

对 EB-5 投资移民计划中关于 "资金处于风险之中"（Capital at Risk） 和 "创造至少10个全职就业岗位" 的法律要求进行详细解释，并结合 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998) 进行案例分析。

本文会涵盖：

  • 法律法规依据（引用 8 C.F.R. § 204.6 及相关法条）
  • USCIS 审查标准（具体如何审查 EB-5 投资的风险和就业创造）
  • 判例分析（除 Izummi 案例外，参考其他相关判例）
  • 实践指南（为投资人提供确保合规的策略）

EB-5投资移民计划两大关键法律要求分析

1. 资金必须处于风险之中（Capital at Risk）

法律法规依据：美国移民法要求EB-5投资人的资金须真正投入美国的新商业企业，并承担风险以获取收益机会 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。联邦法规8 C.F.R. § 204.6明确规定：“申请须附证明，投资人已将所需金额的资本置于风险之中，以期通过承担风险获得回报” (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。换言之，“投资”(invest)被定义为对商业企业的资本贡献，不包括以债务安排形式投入的资金 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。例如，投资人向企业提供贷款、获得债券或可赎回债券等，都不算作合格的投资形式 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。法规还要求投资金额实际投入运营， mere有投资意向或未来计划而无资金到位并不符合要求 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。

此外，法规和政策对“全额投资并承担风险”有具体解释：投资必须存在亏损的风险同时也有获得利润的机会 (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。资金如有任何部分有保本或固定回报保证，则这部分资金不被视为“处于风险中” (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。因此，EB-5投资最低额度（目前一般为$1,050,000，目标就业区为$800,000，根据法规调整）必须以自有资金投入，并面临商业风险，方能符合要求 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。

USCIS评估标准：移民局在审查EB-5申请时，会严格评估投资人的资金是否真正承担风险，主要关注以下方面：

实践中的合规要求：为了确保满足“资本处于风险”标准，EB-5项目和投资人通常采取以下合规做法：

  • 采用股权投资形式：投资人应以股权方式投入资金（成为公司股东/合伙人），而非债权方式借款给企业。这意味着投资人分享企业利润和损失，而不享有固定利息或本金保证 ()。项目文件（如合伙协议、私募说明书）必须避免任何明示或暗示保证返还投资的语言。
  • 避免回购或保证条款：项目不得向投资人承诺在获得永久绿卡后返还本金，也不能设定固定回购价格或时间。如果有回购选项，只能由企业方面在完全自主选择下执行，且不能给予投资人主动要求权 (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS) (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。2022年通过的《EB-5改革与诚信法》进一步将此写入法规：禁止投资含有投资人享有契约性回购权的安排 (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。因此，合规的项目通常仅允许企业有选择权在若干年后以公允价值回购投资人股权（且企业无义务一定行使），而不给投资人单方面的退出权。
  • 透明资金流向：投资人和区域中心项目需要准备详尽的资金路径文件，证明资金从个人账户一路投入新商业企业，并最终用于项目用途。这包括银行转账记录、投资协议、企业财务报告等，以证明资金已真正投入并用于商业活动，而非被原股东套现或闲置 (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS) (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。例如，如果投资涉及购买现有业务股权，需确保资金流入企业用于业务扩张，而不是仅支付给原股东个人 (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。
  • 合理的利润分配：法规并不禁止投资人在有条件居留期间从企业获得利润分红，但此类分红不能是保证的，也不能是对其最低投资额的返还 (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。实践中，项目可能会根据经营情况向投资人分配收益，但需明确这些收益是经营利润，且发放与否取决于业务表现，没有保底。这样既体现风险（若经营不善可能无分红），又不影响投资本金处于风险中。

Leading Case 分析

Matter of Izummi 案例分析：1998年的先例判决Matter of Izummi详细阐释了“资本需承担风险”原则，USCIS在该案中严格认定投资人资金未真正处于风险中，主要理由包括 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))：

  • 回购权导致的债务安排：Izummi案中的投资人加入了一个有限合伙企业AELP，该合伙协议包含一项“出售期权”（实质为回购协议）——在投资人获得永久绿卡约满五年后，他有权要求合伙企业以预定价格购回其有限合伙份额 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。AAO认定这等同于投资人在一开始就锁定了退出策略和本金价格，相当于给投资人一个定期收回本金的保证。按照判决，“投资人在加入合伙时若已知未来有买家以确定价格购买其份额，则这种安排与贷款无异” ()。因此，AAO裁定这违反了资本必须面临风险的不成文要求，也违反了8 C.F.R. § 204.6(e)中关于不可用债务协议替代投资的规定 ()。该案进一步强调，在两年有条件居留期结束之前签订任何赎回协议都是不被允许的 ()。
  • 保证收益用于偿付投资：此外，Izummi案的投资结构试图用项目收益来减少投资人自有资金投入。合伙协议要求投资人分五年缴纳共$90,000现金，但同时承诺投资人每年可从合伙企业获得12%回报的分红，用这笔有保证的分红来支付其后续出资 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998)) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。判决揭示：根据该安排，投资人实际上只需拿出很少一部分自有资金，其余投资金额由合伙企业发放的“保证收益”来填补 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998)) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。移民局认为这构成了变相的保本：投资人未真正承担风险，因为他用企业付给他的款项来完成投资义务，相当于“左手进右手出”。AAO在该案的纲要中明确指出，“投资人在尚欠企业资金的情况下，不得从企业获得有保障的付款” (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。Izummi案的投资人一边欠着合伙企业尚未支付完的投资额，一边又从企业领取固定收益，这种安排被认定为不合规 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。
  • 资金未用于创造就业的实体：Izummi案还关注到资金的实际运用问题。投资人的50万美元多数并未直接用于就业创造，而是有相当一部分被AELP合伙企业留作储备金或用于自身开支 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。AAO指出，AELP本身并不直接从事贷款给出口企业的业务，它的主要功能是招募投资人 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。真正创造就业的是其下属的信贷公司和借款企业，但AELP提留了资金，使得并非全部资金流向那些创造就业的业务。 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998)) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))AAO强调：“全部资金须提供给最贴近就业创造的企业”，而在此案中，将资金留存在AELP这一中间层显然不符合这一原则 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。这进一步削弱了资金的风险属性和对就业的贡献。

综上，Matter of Izummi案被USCIS用来阐明：凡是带有本金保证、固定回报或约定退出的投资安排，都违反“资本必须处于风险”要求 () ()。该案确立了EB-5审核中的严格标准，此后移民局即使发现先前有类似附带回购条款的申请获批，也认定那是错误的，并强调今后要矫正这种做法 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。

其他相关先例及应用：除Izummi案外，其他EB-5先例也进一步诠释了“资本风险”原则：

  • Matter of Soffici (1998)：该案说明了投资人不能通过借款或置换已有资产来规避风险要求。判决指出，如果投资人只是向自己的新商业企业提供贷款，而非注入自有资本，则不算合格投资 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))。同样地，由企业本身资产抵押取得的贷款不计为投资人投入的资本 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))。Soffici案强调，投资人必须投入个人所有且通过合法途径获得的资金，并成为企业的真实资本金 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))。例如，若投资人购入一家现有企业，只是接手原有股东的股份或偿还该企业原有债务，而未额外注资用于扩张业务和新增就业，则这种资金并未真正“进入”企业运营 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))。除非该企业符合“濒困企业(troubled business)”标准，否则仅维持原状的投资无法满足EB-5要求 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))。
  • Matter of Ho (1998)：Ho案主要涉及就业计划，但其纲要同样提到资本风险：仅仅注册成立新企业并签订租约等初步举措，不足以证明资金已真正处于风险中，投资人还须展现出实际开展了具体业务活动 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。这一要求与Izummi案相呼应：投资要产生经济风险，资金必须投入经营运作，而非停留在纸面承诺上。Ho案还重申，投资人必须证明所投资资金是其本人拥有且合法取得的，以防止他人为其代持或资金来源不明 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。这些要求都确保了EB-5投资资金的真实性和风险性。

上述先例和规定共同构成了“资本须处于风险”原则的审查框架。实践中，EB-5申请人应据此完善投资结构，提供详实证据证明资金来源合法、自有资金实际投入，并无任何保证条款，从而满足移民局对此要件的严格审查标准 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) ()。

2. 投资必须创造至少10个全职就业岗位

法律法规及要求：EB-5法定要求投资所带来的新商业企业须新增不少于10个全职就业岗位（full-time jobs）给美国工人 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。法律依据是《移民和国籍法》第203(b)(5)条和相应法规8 C.F.R. § 204.6。根据法规定义，“全职就业”指每周至少35小时的长期职位 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。合格的员工包括美国公民、永久居民或其他有合法工作资格的移民，但不包括投资人本人、其配偶子女，以及任何非移民身份人士 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。因此，投资人不能算作自己的就业岗位，也不能通过雇用家庭成员来凑数。法规8 C.F.R. § 204.6(j)(4)具体规定了证明创造就业的方式 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)：

此外，如果投资对象是符合“濒困企业”（Troubled Business）的特殊情形，法律允许通过维持现有就业来满足要求：投资后企业员工人数不少于投资前水平、维持至少两年，也可算作符合10人就业要求 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。这种例外仅适用于过去1-2年亏损达净值20%以上的老企业，属特殊政策。

直接就业 vs. 间接就业（区域中心投资）：就业岗位的计算根据投资模式有所不同

  • 直接就业：指新商业企业本身（或其全资子公司/下属就业创造企业）直接雇佣的员工，即拿工资受雇于该企业的全职工作人员。例如，投资人自己开办一家餐厅，餐厅雇佣的厨师、服务员即属于直接就业。这种情况下，投资人必须证明企业实际雇用了≥10名符合条件的全职员工。对于直接就业，证据通常是工资表、员工名册、税表(Form 941)等实际雇佣记录。

区域中心 vs. 非区域中心

申请人提供就业创造的证据：EB-5申请分为两步：首先是I-526申请（临时绿卡申请），重在预测和计划；其次是I-829申请（两年后解除条件），重在验证实际结果。申请人在这两个阶段需提供相应证据证明就业要求满足：

Matter of Izummi 案例中的就业创造问题：Izummi案不仅涉及资金风险问题，也体现了就业要求在区域中心投资中的审核重点。该案投资人通过AELP区域中心进行间接就业模式，但因区域中心运作不规范，导致就业要求未被满足：

  • 区域中心地域限制：Izummi案中，AELP获批的区域中心限定在南卡罗来纳州某些县，但AELP的子公司（信贷公司）实际将贷款投向了乔治亚州的几家企业 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。AAO指出，由于那些受益企业不在获批的区域中心范围内，投资人不能将因此产生的间接就业计入 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。区域中心的法律概念要求就业利益发生在指定区域内，超出范围则不享受计算间接就业的政策便利 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。因此，AAO裁定该投资人必须改为证明直接就业满足10人要求。然而事实是，AELP及其信贷公司自身并未直接雇佣足够员工——信贷公司可能只有少数贷款职员，远不足10人 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。判决评论说，如果仅计算AELP/信贷公司本身创造的职位，充其量只是“几个放贷人员的工资”，显然达不到法定要求，这也偏离了区域中心政策的初衷 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。
  • 就业创造证据缺失：此外，Izummi案中投资人并未充分证明其资金最终支持的那些乔治亚州企业创造了就业机会。例如，记录显示信贷公司只进行了4笔贷款交易，总额有限 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998)) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))，且没有证据表明这些资金投入使借款企业新增了员工岗位。相反，AAO强调AELP号称瞄准“目标就业区”，但并未证明其投资确实流向高失业地区的企业，更无法确认产生了符合要求的就业 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。判决还提到，AELP涉及的部分县实际并非高失业目标区，投资人未能证明其投资符合降低投资额标准的区域要求 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。这些都反映出申请人在就业创造方面的准备严重不足。

综上，Matter of Izummi案最终以投资人未能证明创造至少10个合格就业而被否决。该案提醒区域中心项目必须严格遵守地域和行业范围，确保间接就业计算有依据，并在申请中提供充分的数据支持就业预测，否则即使资金投入达标，仍可能因就业要件不符而被拒绝。

其他相关案例及指南：移民局和先例对于就业要求的落实也提供了指导

  • Matter of Ho (1998)：Ho案确立了证明未来就业创造的黄金标准——详细可信的商业计划。Ho案指出，如果在I-526阶段企业还未创造出10个就业，就必须提交“全面、详细且可信的商业计划，展示对这些职位的需求以及雇用时间表” (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。该案的影响是，USCIS在审查时会以Ho案标准衡量商业计划的充实度。例如，计划中应包含市场调研、预计的人员招聘进度（岗位名称、人数、起聘时间）、财务预测等要素，以证明有合理的商业理由需要聘用至少10名员工。一个空洞或不切实际的计划将可能导致I-526被拒绝。Ho案还提到，如果已经提供了I-9表格证明雇佣，应附上工资支票存根等以证实员工已实际开始工作 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。这强调了实际就业证据的重要性，在I-829阶段尤为适用。
  • 实践指南：USCIS在2017年发布的政策备忘也明确了就业和持续投资的要求 (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。根据政策手册的解释，EB-5投资人的资金不仅在I-526获批时要满足“在风险中且将创造就业”，而且在两年条件居留期间必须持续维持投资和就业 (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。如果投资项目在创造完10个就业后提前收回资金，资金也需再部署到其他风险投资中直至条件解除，以满足持续投资义务 (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS) (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。另外，移民局对于就业的认定要求这些岗位是永久性的全职岗位，不包括临时、季节性或拼凑的兼职岗位（除非是两个兼职共同占据一个全职等额职位） (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。这意味着，如建筑施工等临时工岗位一般不能直接算作全职就业，除非通过区域中心模式在经济模型中体现其折合的全职当量。因此，EB-5申请人应确保所提就业要么是长期岗位，要么在经济分析中已转换为等价的全职年岗位。
  • 合规操作：为确保满足就业要求，许多EB-5项目都会在I-526阶段超额提供就业名额冗余。例如，目标创造12-15个就业，以防实际执行中有不达标的风险。这些就业可以通过模型计算，并在商业计划中说明冗余。对于直接投资者，往往倾向于雇佣超过10人的团队运营，以增加把握。在I-829阶段，投资人也应及时收集保存好所有员工的招聘和在职证明文件，包括工资单、报税表等，以备提交。这些实务措施都有助于顺利通过USCIS对就业创造要件的审查。

综而言之，创造至少10个全职就业岗位是EB-5计划的核心立法目的之一。USCIS通过法规和先例（如Ho案、Izummi案等）制定了明确标准：申请需以可信的方式证明投资将带来实际的就业增长，并在两年条件期内落实 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。投资人应据此准备充分的商业计划和就业证明，在遵守直接/间接就业计算规则的同时，为10个岗位的达成留有余地。只有资本真正投入并促进美国就业，EB-5绿卡申请才能最终获得批准。

参考资料：

  1. 8 C.F.R. § 204.6 – 有关EB-5投资移民的规定 (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (8 CFR § 204.6 - Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)
  2. USCIS政策手册，第6卷第G部分 – 投资移民章节 (Chapter 2 - Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))
  3. Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998) – 先例判决，阐述“资本在风险中”的要求 () ()
  4. Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998) – 先例判决，阐述商业计划与就业创造标准 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998)) (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))
  5. Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998) – 先例判决，涉及投资资金形式与就业计算等 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))

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