大为律师.移民政策研究：从议员科顿致信国土安全部长的信函看U签证制度

二零二六年四月二十七日，美国联邦参议员汤姆·科顿正式致信美国国土安全部（DHS）部长马奎恩·马林，对现行的U签证（受害者签证）项目提出了极其严厉的批评与改革质询。这封信函并非一次普通的国会例行询问，而是代表了当前美国政治与法律环境中，针对移民行政救济手段收紧的强烈信号。

作为深度参与美国移民法、行政法及联邦合规业务的法律从业者，我们必须敏锐地察觉到，U签证制度正处于其立法二十多年来的重大历史转折点。

科顿参议员在信函中地指出，国会最初设立U签证的初衷是为了协助执法部门调查和起诉严重犯罪，但如今该项目似乎已经演变成了一个针对数十万非法移民的“变相大赦”项目。

信函中罗列了大量的数据与欺诈案例，矛头直指各州地方法律与联邦移民政策的冲突，以及美国公民及移民服务局（USCIS）在处理庞大积压案件时所采取的权宜之计。

这封信函为我们提供了一个绝佳的切入点，促使我们从法律实务的角度，重新审视U签证的法定框架、行政审批流程的演变、系统性滥用现象的根源，以及未来联邦政策的必然走向。

对于在伊利诺伊州、纽约州及马萨诸塞州等多地开展广泛业务的大为律师事务所而言，深刻理解这一政策风向的转变，不仅关乎对现有客户案件的风险把控，更直接影响到未来本所在接受跨管辖区复杂移民案件时的战略布局与证据审查标准。

本文将对U签证制度进行深度剖析，为法律同行及相关受众提供专业、详实的参考。

第一、U签证制度的框架与立法初衷
要深刻理解科顿参议员信函中的指控，我们首先必须回归U签证的法律渊源。U非移民签证是由美国国会通过二零零零年《人口贩卖和暴力受害者保护法案》（VTVPA）所设立的。根据《美国移民和国籍法》（INA）第一百零一条（a）款（15）项（U）目的明确规定，设立该签证的核心目的在于建立一种双赢机制：

一方面鼓励缺乏合法移民身份的受害者勇敢站出来举报严重犯罪，保护弱势群体；

另一方面赋予联邦、州及地方执法机构更强有力的工具来打击诸如家庭暴力、性侵犯、人口贩运等恶性隐蔽犯罪。

法律对于U签证的申请人设定了四个严格的实质性要求。

第一、申请人必须因成为符合法定条件的犯罪活动的受害者，而遭受了实质性的生理或心理伤害。

第二、申请人必须掌握有关该犯罪活动的具体信息。

第三、申请人必须已经、正在或将来有可能协助执法官员、检察官或法官调查或起诉该犯罪活动。

第四、该犯罪活动必须违反了美国法律或发生在美国管辖范围内。

然而正如科顿信函所提到的，立法的初衷在长达二十多年的行政实践中已经发生了严重的偏移。国会当年为了防止该签证被滥用，设定了每年一万个主申请人获批的严格配额上限。但在现实中，由于符合“表面资格”的申请人数呈爆炸式增长，截至二零二五年六月，USCIS面临着超过四十万份的惊人积压。这种严重的供需失衡，导致真正的严重暴力犯罪受害者（如遭受长期家庭暴力或恶性性侵的妇女和儿童）被迫等待六到十年，甚至超过十五年才能获得正式的签证救济。而在这个漫长的等待期内，制度的漏洞为投机者和犯罪组织提供了巨大的操作空间，导致互惠性质的法律救济蜕变为一条获取美国居留权的灰色通道。

第二、 I-918B表认证环节的法律博弈与冲突
U签证申请流程中最核心、也是实务中最具争议的环节，是获取执法机构签署的I-918补充B表（U非移民身份认证表）。

这份表格是整个申请的基石，如果没有符合资格的联邦、州或地方执法机构（如警察局、地区检察官办公室或法官）的主管官员签字证明申请人提供了实质性的协助，申请人连递交材料的资格都没有。

在联邦层面，签署B表完全属于执法机构的自由裁量权。法律并没有强制要求任何警察或检察官必须为受害者签字。

然而，这种自由裁量权在各州引发了极大的不平衡。科顿参议员在信中特别点名批评了伊利诺伊州和加利福尼亚州通过的州法。以我们在芝加哥执业的经验为例，伊利诺伊州对本州执法机构的U签证认证程序施加了严格的限制和指导。该州法不仅规定了执法部门必须在特定工作日内对认证请求作出回应，还在很大程度上确立了一种“推定协助”的原则，极大地削弱了警务人员基于案件实际情况拒绝签字的自由裁量权。

科顿信函的逻辑在于这些州法实际上是对联邦移民管辖权的僭越。州议会通过强制地方警察为可能存在瑕疵的申请人背书，迫使联邦政府接受这些被“注水”的受害者身份。这种现象在纽约州和马萨诸塞州也呈现出不同的复杂性。例如在马萨诸塞州，虽然缺乏像伊利诺伊州那样激进的强制性全州立法，但波士顿等庇护城市的内部执法政策同样倾向于宽松签署，以建立社区信任。相比之下，一些保守州的警察局则采取极其严苛的标准，非重大命案不签，甚至案件一旦移交检察院就拒绝签字。

参议员的抨击预示着一场即将到来的联邦与州权博弈。未来联邦层面极可能会出台指导意见或推动立法，主张联邦优先权（Preemption），明确禁止各州通过地方法律干涉属于联邦管辖范畴的移民事务，从而强行收紧B表的发放标准。

三、参议员信函揭示的系统性滥用现象及其法律分析
信函中最具冲击力的部分是直接引用了具体的犯罪案例和政府监督部门的官方审计数据，揭露了U签证被系统性滥用的现状。

科顿提到了一起极具代表性的案件：十一名印度人蓄意策划并上演了多起便利店武装抢劫案。他们的作案手法是让同伙伪装成劫匪，对正在值班的便利店店员（同样是同伙或支付了费用的买家）实施假抢劫。随后，这些“受害者”店员便可以凭借警方的出警记录和报案回执，顺理成章地在移民申请中声称自己是严重犯罪的受害者。
这种“策划性犯罪”（Staged Crimes）不仅是对司法资源的巨大浪费，更是对U签证制度根基的毁灭性打击。作为法律从业者，我们深知这种欺诈手法的隐蔽性。因为在案发初期，出警的巡警很难立刻分辨出这是一场精心编排的戏剧。一旦警方立案并出具了报告，随后的移民律师就可以利用这份官方文件去申请B表认证。

除了明目张胆的造假，信函还引用了国土安全部监察长办公室（OIG）的一份数据报告。该报告指出，高达百分之六十六的U签证申请是基于已经结案的刑事案件。

这是一个在法律实务中的痛点。U签证的核心交换条件是受害者“正在或将来有可能”协助执法。如果一个案件在十年前就已经彻底结案，犯罪分子已经服刑完毕甚至刑满释放，此时申请人再去要求警察局签署认证表，其提供的“协助”在法理上已经失去了任何起诉或调查的价值。科顿认为，允许基于此类毫无执法效益的陈年旧案申请U签证，是对该项目协助执法初衷的严重背叛。

四、真实性审查程序与工作许可的争议
为了应对四十万份申请的庞大积压，USCIS在二零二一年六月推出了一项名为“真实性审查”（Bona Fide Determination, 简称BFD）的行政政策。这也是科顿信函集中火力的另一个靶点。

在BFD政策出台之前，U签证申请人通常需要等待五年以上，案件被正式审理并放入等待名单（Waitlist）后，才能获得免于驱逐的递延行动保护和工作许可（EAD）。但由于积压过于严重，等待时间拉长到了十几年。为了缓解人道主义危机，USCIS决定，只要U签证申请表面上看起来是完整的（包括有效填写的表格、符合要求的执法机构认证以及申请人的个人声明），并且申请人通过了基于指纹的初步犯罪背景调查和国家安全审查，USCIS就会认定该申请具有“真实性”。一旦做出这一认定，申请人及其符合条件的家属就可以立刻获得为期四年的工作许可和递延行动保护。

科顿信函中指出，根据USCIS自己的一项研究，百分之七十九的U签证申请人从未持有过合法的美国移民身份，且其中许多人甚至面临过驱逐出境程序。在科顿等强硬派议员看来，BFD政策简直是政策上的灾难。它意味着，任何一个非法入境者，只要能设法弄到一份警察局的签字（无论通过州法施压还是策划假案），提交一份申请，就可以在漫长的十几年排期内，就可以获得合法工作权和免于遣返的保护罩。

在法律层面，这是典型的行政权与立法权之争。国会限定了一万个名额是为了控制规模，但行政分支（USCIS）通过发放工卡和递延行动，实际上绕开了国会的名额限制，赋予了数十万人事实上的合法居留权。这正是信函中指控该项目沦为“大赦”的核心法理依据。

五、政策走向与联邦改革预测
结合当前的政治气候以及信函中向马林部长提出的具体问题，我们可以对未来一到两年的U签证行政监管改革做出以下预测。

首先、针对执法认证（I-918B表）的有效性审查将面临紧缩。

科顿在信中明确询问DHS需要哪些新权限来封堵漏洞，并直接提出了几个建议方案。

预计USCIS未来极有可能通过修改行政法规，明确规定仅接受处于“活跃调查阶段”的案件认证。这意味着，如果刑事案件已经超过诉讼时效、检方决定不予起诉或已经审判终结，USCIS将直接拒绝受理基于这些案件的U签证申请。

其次、对于背景调查和福利发放的时间节点将被重新定义。

现行的BFD政策岌岌可危。行政当局很可能会面临来自国会的巨大压力，被迫废除或大幅修改真实性审查手册，要求在发放任何工作许可或递延行动福利之前，必须完成全流程、深度的跨部门背景审查，甚至引入强制面谈机制。这将直接导致那些企图通过递交欺诈性申请来骗取短期工卡的申请人失去动机。

第三、联邦司法部（DOJ）与国土安全部极有可能开展联合执法行动

针对特定的移民欺诈网络（如信中提到的印度籍团伙）进行大规模的刑事起诉。不仅起诉策划犯罪的申请人，还会顺藤摸瓜，严厉打击为其提供包装、造假服务的非法移民中介甚至缺乏职业操守的法律从业者。

最后、提高拒签率驱赶申请人

关于如何处理超过四十万份的积压申请，如果国会拒绝增加年度配额（在目前的政治环境下，增加配额的可能性微乎其微），行政分支唯一能做的就是通过提高举证标准来大幅提高拒签率。我们预计，未来USCIS将针对“实质性伤害”这一要素发出大量的补充材料要求（RFE），要求提供更加严密的医疗记录、心理评估报告和长期治疗证明，以此来淘汰大量案情轻微或证据薄弱的申请。

六、律师事务所的实务应对与合规审查建议
面对如此严峻的政策收紧趋势，我们建议律师同行们在实务操作中进行战略调整，以确保律所的合规性并最大程度保护真实受害者客户的权益。

第一、升级客户初始评估与尽职调查体系

在接受潜在U签证客户的委托前，负责初审的主管律师必须进行近乎苛刻的背景审查。不能仅仅依赖客户的单方陈述或一份简单的警方报告。必须仔细甄别案件发生的时间、地点、犯罪性质是否符合逻辑常理。对于近期集中在特定商业场所发生的抢劫案，或是缺乏实质性身体伤害且案件已经长期搁置的轻微案件，必须保持高度警惕。这是防范律所卷入“策划犯罪”欺诈网络的第一道也是最重要的防火墙。

第二、提高证据收集的标准与深度

鉴于未来USCIS可能会将认证限制在“活跃案件”并提高“实质性伤害”的证明门槛，案件准备工作必须更加前置和细致。指导客户收集不仅限于警方的单据，还应包括急诊记录、长期的心理辅导记录、与检方沟通的往来邮件以及出庭作证的传票等完整证据链。对于正在进行中的刑事案件，律师团队应当积极主动地与各地的地方检察官办公室保持沟通，书面记录客户的持续配合意愿，以应对USCIS未来可能对“持续协助”提出的苛刻审查。

第三、在跨管辖区案件管理中采取差异化策略

处理U签证认证时必须因地制宜。虽然在芝加哥或加州可以依法援引州法要求警方及时响应，但我们必须清醒地认识到，依赖州法强制获取的认证在联邦层面正面临极高的政治风险。因此，即使在对移民相对友好的管辖区也必须坚持以联邦审查标准来准备申请材料，确保案件的内在质量经得起任何层级的复核。

第四、重塑客户预期管理

在签署聘用协议和首次法律咨询时，承办律师必须以书面形式明确告知客户当前复杂的局势。必须让客户清晰地认识到，由于国会的压力和政策的变动，二零二一年实施的BFD工卡政策并非一项不可撤销的权利，随时可能被终止。同时，对于基于陈年旧案申请的客户，必须如实揭示极高的被拒风险，避免客户产生不切实际的幻想。

大为律师写在最后的话

参议员汤姆·科顿的这封信函，犹如悬在U签证制度上空的一把达摩克利斯之剑。它不仅是对现行移民行政系统的猛烈抨击，更是未来政策全面转向的清晰路标。从实务角度来看，U签证申请的“黄金时代”或者说“宽松时代”已经走向终结。

法律的生命在于经验与适应。在这个充满变数的过渡期，大为律师事务所将继续秉持严谨、专业、负责的执业精神，密切追踪华盛顿的立法动态与USCIS的政策细则更新。

我们深刻理解设立U签证以保护弱势受害者并维护社会公共安全的立法本意。正是为了捍卫这一本意不被欺诈者侵蚀，法律从业者才更需要以严苛的标准来审视每一个案件。通过去伪存真、精益求精的法律服务，确保那些真正遭受严重伤害并勇敢配合法治秩序的受害者，能够在日益严峻的审查环境中，最终获得他们应得的法律救济。大为律师事务所法务实务研究组将持续为您输出深度解析，为复杂移民法务提供最坚实的专业支撑。

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本篇文章来源于微信公众号：大为法律服务