Santos-Zacaria v. Garland：“用尽行政救济”不是管辖性要求，不必先向 BIA 申请复议Santos-Zacaria v. Garland, 598 U.S. 411 (2023)

Wang Law Firm, LLC · 主办律师 王晓 · 律师审核 · 更新于 2026 年 10 月

判例信息一览

背景：什么是“用尽行政救济”

移民法庭的案件，一般先由移民法官审理，再上诉到 BIA；BIA 作出最终决定后，当事人可以向联邦巡回上诉法院申请复审（petition for review）。INA 242(d)(1) 规定，法院只有在当事人“已用尽依权利可得的全部行政救济”（exhausted all administrative remedies available to the alien as of right）之后，才可以审查最终遣返令。

这带来两个问题。第一，这个要求是不是“管辖性”的？如果是，法院必须主动审查，政府即使不提、甚至同意，法院也不能审理没有用尽救济的主张。第二，如果当事人认为 BIA 的决定本身有新的错误（例如 BIA 自己认定了事实，而依规定 BIA 一般不能自行认定事实），是否必须先向 BIA 提出复议动议（motion to reconsider），才能把这个问题带到联邦法院？此前，联邦第五巡回法院等认为要求是管辖性的。

案情

Leon Santos-Zacaria（自称 Estrella）是危地马拉公民，少年时离开危地马拉。她作证称，作为跨性别女性，她担心返回后遭受迫害，因此申请暂缓遣返等保护。移民法官拒绝了她的申请。BIA 认同她过去曾遭受迫害，但认为“未来会受迫害”的推定已被推翻，维持了拒绝。

她向联邦第五巡回上诉法院申请复审，主张 BIA 不当地自行认定事实——而这只应由移民法官进行。她在此之前没有向 BIA 提出复议动议。政府并没有以未用尽救济为由抗辩，但第五巡回法院以 2:1 主动认定，她应当先向 BIA 申请复议，没有这样做就未用尽救济；由于该要求是管辖性的，法院无权审理这一主张，予以驳回（22 F.4th 570 (5th Cir. 2022)）。

争议焦点

• INA 242(d)(1) 的用尽行政救济要求，是否是限制法院管辖权的规则？
• 当事人是否必须先向 BIA 申请复议等自由裁量的救济，才算用尽行政救济？

法院怎么判

多数意见首先认定：

“we hold that §1252(d)(1) is not jurisdictional.”

（中文意思：本院认定，1252(d)(1) 不是管辖性规定。）

法院认为，只有国会清楚表明某项规定限制法院管辖权时，才应当这样理解；1252(d)(1) 的文字与其他明确涉及管辖权的条款不同，属于常见的“索赔处理规则”（claim-processing rule）。因此它可以被放弃或因未及时主张而丧失（subject to waiver and forfeiture），法院不能在政府没有主张的情况下，以管辖权为由主动驳回。

法院接着认定：

“We hold further that a noncitizen need not request discretionary forms of administrative review, like reconsideration of an unfavorable Board of Immigration Appeals determination, in order to satisfy §1252(d)(1)'s exhaustion requirement.”

（中文意思：本院进一步认定，外国人无须请求自由裁量形式的行政复查，例如请求 BIA 对不利决定进行复议，即可满足 1252(d)(1) 的用尽救济要求。）

理由是：法律只要求用尽“依权利可得”（as of right）的救济，即有保障、不取决于机关许可的救济。BIA 是否批准复议动议属于其自由裁量，有权“递交”动议不等于有权“获得”复议。法院撤销第五巡回法院的相关裁定，发回重审；但没有决定她是否已经在 BIA 充分提出过这一问题，也没有处理政府提出的其他理由。

Alito 大法官（Thomas 大法官加入）同意判决结果，理由是复议属于自由裁量救济、本案无须申请；但他认为没有必要决定 1252(d)(1) 是否属于管辖性规定。

对申请人意味着什么

在移民法庭有案子的人

• 上诉到 BIA 仍是必经之路。本案没有取消用尽救济的要求：向 BIA 上诉是“依权利可得”的救济，没有上诉 BIA 就直接去联邦法院，通常不行。
• 在 BIA 上诉中把每个问题都提出来。没有向 BIA 提出过的问题，政府在联邦法院主张未用尽救济时，法院仍会执行这一要求；本案只是说它不是管辖性的，不是说可以不遵守。

庇护、暂缓遣返申请人（I-589）

• 如果 BIA 的决定本身出现了新的错误（例如 BIA 自行认定了移民法官没有认定的事实），可以直接在联邦法院的复审申请中提出，不必先向 BIA 申请复议来“用尽”救济。
• 是否仍然值得向 BIA 申请复议，是策略问题：复议可能让 BIA 自行纠错，但不能因此错过联邦法院的期限。

想申请或已被拒绝取消遣返（EOIR-42B）的人

• 取消遣返中的困难认定，依 Wilkinson v. Garland 可以由联邦法院审查。结合本案，被拒后的路线一般是：上诉 BIA（把困难标准适用错误讲清楚）→ BIA 驳回后 30 天内向联邦巡回上诉法院申请复审。

家属

• 移民上诉的期限都很短（BIA 上诉目前一般是移民法官决定后 30 天内，且 2026 年曾有拟缩短期限的新规，须核实最新规定；联邦复审是最终遣返令作出后 30 天内）。家人收到法院或 BIA 寄来的决定时，应立即联系代理律师，不要等当事人从拘留中心出来再处理。

之后的发展

• Riley v. Bondi（No. 23-1270，2025 年 6 月 26 日）：最高法院以 Alito 大法官主笔的多数意见认定：(1) 在仅审理保护请求的程序（withholding-only proceedings）中，BIA 驳回禁止酷刑公约（CAT）下推迟遣返（deferral of removal）的决定不是“最终遣返令”，30 天复审期限从最终遣返令起算；(2) INA 242(b)(1) 规定的 30 天复审申请期限不是管辖性的，而是索赔处理规则，判决援引 Santos-Zacaria 支持这一解读。法院撤销了第四巡回法院以无管辖权为由的驳回并发回；由于政府在该案中没有主张期限问题，期限本身不妨碍案件继续审理。
• 下级法院仍执行用尽要求：本案之后，政府及时主张当事人未用尽救济的，联邦巡回法院仍会以此驳回相关主张。例如第九巡回法院 2024 年 3 月 6 日一份未公开发表、不具先例效力的决定（No. 21-1294）援引本案的用尽要求，因当事人从未向移民法官或 BIA 提出出庭通知有缺陷的主张，而不予审理。

“不是管辖性”不等于“可以不遵守”：用尽救济要求和 30 天期限，只要政府及时主张，仍然会被执行。截至 2026 年 10 月，请以你案件所在巡回区的最新判例为准。

实务建议：现在该怎么办

1. BIA 上诉要完整：上诉通知和上诉理由书中具体列出每一个错误，包括法律错误、程序错误和事实认定错误。
2. 盯紧 30 天：BIA 驳回后，向联邦巡回上诉法院递交复审申请的期限是 30 天。即使 30 天期限不是管辖性的，也不要寄希望于政府不主张。
3. 复议和复审可以并行：如果决定向 BIA 申请复议（一般须在 BIA 决定寄出后 30 天内）或重开（一般须在最终行政决定作出后 90 天内，法规另有例外），同时仍应按期递交联邦复审申请；向 BIA 提出动议不会暂停联邦复审期限，动议被驳回后通常还须另行申请复审。
4. 保存完整记录：移民法庭笔录、证据、BIA 决定和寄送信封，都是后续审查的基础；记录不全的，可通过信息自由法向 EOIR 调档（见 G-639）。

常见问题

判决原文与来源

• 美国联邦最高法院：Santos-Zacaria v. Garland 判决 PDF
• 美国联邦最高法院案卷 No. 21-1436
• Justia：Santos-Zacaria v. Garland, 598 U.S. 411 (2023)
• Cornell LII：Riley v. Bondi（No. 23-1270）
• 第九巡回上诉法院决定（No. 21-1294，2024 年 3 月 6 日）
• 美国法典 8 U.S.C. 1252（INA 242，遣返令的司法审查）

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