ITServe Alliance v. Cissna：法院否定 USCIS 对第三方派驻 H-1B 的三项做法ITServe Alliance, Inc. v. Cissna, 443 F. Supp. 3d 14 (D.D.C. 2020)

Wang Law Firm, LLC · 主办律师 王晓 · 律师审核 · 更新于 2026 年 10 月

判例信息一览

背景

美国有大量 IT 咨询和人力服务公司，以 H-1B 身份雇用外国员工，再把员工派到客户公司现场工作。这种模式下，员工的日常工作地点和项目都在客户那里，USCIS 一直担心雇主并不真正控制员工的工作，或者申请时根本没有确定的工作。

USCIS 先后发布了两份重要备忘：

• 2010 年 1 月 8 日的“Neufeld 备忘”（Determining Employer-Employee Relationship for Adjudication of H-1B Petitions, Including Third-Party Site Placements）：对“雇主-雇员关系”采用多因素的控制权测试，要求证明雇主对员工有足够的控制。
• 2018 年 2 月 22 日的 PM-602-0157（Contracts and Itineraries Requirements for H-1B Petitions Involving Third-Party Worksites）：要求第三方派驻的申请提供合同、工作指派书等证据，证明整个申请期内都有具体且“非推测性”（non-speculative）的专业工作，并按 1991 年法规提交行程表；如果证据只覆盖较短的期间，USCIS 往往只批准较短的有效期。

结果是第三方派驻的 H-1B 申请收到大量补件通知（RFE）、拒绝，或者只获批几个月甚至几天的有效期。许多雇主分别起诉，ITServe Alliance（一个 IT 服务企业协会）是其中之一。

案情

ITServe Alliance 和多家会员企业于 2018 年起诉，主张 USCIS 这些做法违反法规和《行政程序法》。哥伦比亚特区联邦地区法院把约三十三宗类似案件中的三个共同法律问题合并处理，由 Collyer 法官作出判决：行程表要求、雇主-雇员关系的认定，以及要求证明整个申请期都有具体工作并据此缩短批准期的做法。

争议焦点

1. 1991 年法规中的行程表要求，是否还能适用于 H-1B 申请？
2. USCIS 能否通过备忘，把法规中的“雇主-雇员关系”解释为必须满足特定的控制因素？
3. USCIS 能否要求雇主证明整个申请期内都有具体的“非推测性”工作，否则拒绝或缩短批准期？

法院怎么判

行程表要求被法律取代

法院认为，1991 年法规中的行程表要求与国会 1998 年通过的 ACWIA 规范同一事项的规定不相容。判决写道，这一要求

“has been superseded by statute and may not be applied to H-1B visa applicants.”

即：已被法律取代，不得适用于 H-1B 申请人。

雇主-雇员关系不能自行加码

法规把“美国雇主”定义为可以对员工“雇用、支付报酬、解雇、监督或以其他方式控制其工作”的雇主。法院认为，这些因素是用“或”连接的，USCIS 不能把其中任何一项读成必须满足的条件。法院认定 USCIS 的做法超出了法律规定，要这样改变标准就必须走正式的规则制定程序；2010 年备忘因此不能对原告执行。

“非推测性工作”和缩短批准期

法院认定 2018 年备忘属于可以直接起诉的立法性规则，USCIS 对 1991 年法规的相关解释“明显错误”（plainly erroneous）：法规中的专业职位定义，并不要求雇主证明整个申请期内每一天的具体工作安排。法院还指出，法规没有要求 USCIS 对申请期限作全有或全无的决定，但 USCIS 无论全部还是部分拒绝申请，都必须给出正当理由。判决原文为：

“CIS must provide a legitimate reason for any decision to deny, in whole or in part, each petition for an H-1B visa.”

即：USCIS 全部或部分拒绝每一份 H-1B 申请，都必须提供正当理由。

救济

法院部分支持原告、部分支持政府。分配给 Collyer 法官的案件发回 USCIS 在 60 天内按判决重新审理；分配给其他法官的合并案件，由各方报告本判决对具体案件的影响。

对申请人意味着什么

• 派驻客户现场的 H-1B 员工和雇主：判决之后，USCIS 不再以缺少逐日工作安排或行程表为由拒绝，也不应无理由缩短批准期。但雇主仍须证明申请时确有真实的专业职位。
• 判决的效力范围：这是地区法院判决，本身只约束相关案件；真正对所有申请产生影响的，是随后的和解和 USCIS 新备忘，以及后来的法规修改。
• 今天的申请：现在审理第三方派驻案件，主要依据 2025 年生效的新法规，而不是 2020 年的判决或备忘。

之后的发展

2020 年和解与 PM-602-0114

判决后，USCIS 与 ITServe 原告达成和解，据报道和解内容包括重新审理受影响的申请。2020 年 6 月 17 日，USCIS 发布 PM-602-0114（Rescission of Policy Memoranda），正式撤销 2010 年 Neufeld 备忘和 2018 年 PM-602-0157，并指示审理人员：

• 在新的指引发布前，暂不对一般 H-1B 申请适用行程表要求（由代理人递交的申请除外）；
• 认定雇主-雇员关系时，只要满足“雇用、支付报酬、解雇、监督或以其他方式控制工作”中的任一项即可；
• 申请时必须存在真实的工作机会（bona fide job offer），但不要求提供逐日工作安排；
• 批准的有效期短于申请期限时，须附简要说明理由。

2020 年临时最终规则被撤销

2020 年 10 月，国土安全部发布临时最终规则（85 FR 63918），拟收窄专业职位定义、把第三方派驻的批准期缩短为一年等。2020 年 12 月 1 日，北加州联邦地区法院 Jeffrey S. White 法官在 Chamber of Commerce v. DHS 案中，以政府没有正当理由跳过公告和评论程序为由，撤销了该规则和劳工部同时发布的工资规则。

2025 年 H-1B 现代化规则

2024 年 12 月 18 日，国土安全部发布 H-1B 现代化最终规则（89 FR 103054），2025 年 1 月 17 日生效，从法规层面处理了本案涉及的问题：

• 取消“雇主-雇员关系”表述：“美国雇主”定义中删除了“雇主-雇员关系”的表述，改为要求雇主在申请的起始日确有真实的工作机会（bona fide job offer），并在美国有合法存在、可以接受法律文书送达。真实的工作机会可以包括远程或在家办公。
• 第三方派驻：员工被派到第三方、在第三方组织内担任职位的，实际从事的工作必须属于专业职位，并以第三方对该职位的要求作为最相关的判断依据。USCIS 可以要求提供合同或类似证据，证明职位在申请的起始日确实存在。
• 取消行程表要求：所有 H 类申请都不再需要行程表，但每个工作地点仍须有相应的 LCA 覆盖。
• 实地核查写入法规：USCIS 可在批准前后进行实地核查，包括第三方工作地点；拒不配合可能导致拒绝或撤销。

此外，同一协会还提起过另一宗案件 ITServe Alliance, Inc. v. DHS（D.C. 巡回法院 No. 22-5074，2023 年 6 月 27 日判决），挑战的是 Matter of Simeio Solutions 确立的“换工作地点须递交修改申请”规则。上诉法院维持了 USCIS 的做法，结果与本案相反，阅读资料时注意区分。

实务建议

• 准备“真实职位”证据：派驻第三方的申请，准备好客户合同、工作订单或客户出具的说明，写明职位内容和对学历的要求。
• 以第三方要求为准：客户对该职位的学历要求，是判断是否属于专业职位的关键；雇主自己的招聘标准不能替代。
• 地点管理：工作地点变化仍可能需要新的 LCA 和修改申请，见 Matter of Simeio Solutions。
• 配合实地核查：保证申请所列地址真实，相关人员了解员工的职位和工作安排。
• 批准期短于申请期限：可以评估是否请求说明理由、提出动议或上诉，或者递交延期。

常见问题

判决原文与来源

• Justia：ITServe Alliance 判决（No. 18-2350，2020 年 3 月 10 日）
• USCIS 政策备忘 PM-602-0114（2020 年 6 月 17 日）
• 联邦公报：H-1B 现代化最终规则（89 FR 103054）
• 康奈尔大学法学院 LII：8 CFR 214.2

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